唐“安史之乱”爆发后，西北边兵尽调东下平叛，雄踞青藏高原的吐蕃乘机侵占陇右，漳县盐井转归吐蕃所有。由于吐蕃贵族之间争权夺利，公元9世纪，雄踞青藏高原的吐蕃王朝瓦解，遍布于河陇地区的吐蕃各部落失去了政权的驾驭。遂“互不统属、互为雄长”，争杀不已。当时的吐蕃各部落“大者数千家，小者数百家”。互不统属，散居于今甘肃境内的甘（今张掖）、肃（今酒泉）、瓜（今安西）、沙（今敦煌）、熙（今临洮）、河（今临夏）、洮（今临潭）、岷（今岷县）、迭（今迭部）、宕（今宕昌）、阶（今武都）、文（今文县）、秦（今天水）、泾（今泾川）、原（今镇原）、仪（今华亭）、渭（今平凉）诸州。

其时中国内地也陷入军阀混战之中，上演了一幕幕“你唱罢了我登台”的悲喜剧，短短60年经历四个朝代，直到赵匡胤的赵宋王朝，方才稳定下来。但宋廷西北边境直到秦州，西部为不相统属、散居的吐蕃部落。他们子孙相承，五代时期和中原王朝有朝贡关系。

后唐明宗时，在西北沿边设置贸易场所，和党项人进行茶、马互市，宋朝建国之初，其首领李彝兴遣使贡马300匹，表示臣顺，双方关系良好，宋朝以茶换取夏人马匹，每年多至2万匹。[1]又其地盐州（今宁夏盐池县）有盐池（即今花马池），盛产白盐，比宋境内解州的解盐质量好。以青白盐换取汉人谷物，使得党项人经济生活逐渐丰富起来。宋太宗太平兴国七年（982年），继任的定难节度使李继捧献银、夏等四州之地入朝，表示接受宋朝的统一。但其族弟李继迁不服，叛走地斤泽（今内蒙古自治区伊克昭盟乌审旗以北的湖泊沼泽地区）；与契丹统治者勾结，受封为夏国王。宋太宗赐李继捧名赵保忠，仍令其镇守夏州，招降李继迁，但没有起到什么作用，继迁叛服无常，宋真宗咸平五年（1002年），继迁大集蕃部，攻陷灵州（今灵武县南），其势力渐盛。继迁死后，其儿子德明继立，在宋、辽之间，采取两面政策以积蓄力量。仁宗明道元年（1032年），德明死，子元昊继位。一方面利用宋、辽矛盾和河西回鹘、吐蕃势力之衰，积极扩张地盘，占有河西之地。西夏兴起后，李继迁向河西扩张，六谷族积极抗御。咸平六年（1003年）十一月，李继迁进攻西凉，遭六谷族大首领潘罗支袭击，继迁大败，中流矢而死。

由于党项族的兴起及向河西扩张，河陇形势发生了根本变化，凉州的六谷族及甘州回鹘均向宋朝积极靠拢，希望得到援助，共同抗击这个新起的敌对势力。但宋朝的统治者，特别是宋真宗，没有远大的战略眼光，看不出形势变化，还以吐蕃强盛时的情况来看待六谷族。说什么“朕看盟会图，颇记吐蕃反复狼子野心之事”。算他们的历史帐。罗支屡请王师助击贼，他以西凉去渭州限河路远，不可预约帅期为借口，不予实际援助，只给以将军、节度使的虚名，应付了事，以致坐失良机，被各个击破。大中祥符八年（1015年）并吞凉州，仁宗天圣六年（1028年）攻拔甘州，景祐三年（1036年）占领瓜（今安西县）、沙（今敦煌县）、肃（今酒泉县）三州，同时举兵攻兰州诸羌（吐蕃族）。南侵至马衔山，据龛谷寨（今榆中县小康营），席卷整个河西走廊，随即向宋朝西鄙大举进攻，关西沿边州县受害极深。

宋仁宗宝元元年（1038年），元昊称帝建国，国号大夏，与宋、辽成鼎足之势。宋朝因为措置失当，在其西北部出现了一个强大的敌对政权。为了抵御西夏，宋王朝不得不经营秦陇，以此作为屏障。

到宋仁宗皇祐五年（1053年）宋廷为牵制西夏，始经略西北，欲割断西夏本土与河西的联系。庆历六年五月，秦凤路经略司奉诏修夕阳镇时，就指出：“伏羌寨之北，尽是属户蕃部所居，距西界止百余里，无山川之险，苟贼马忽逾伏羌以南，断入州之道，则失腹背之援，有不测之虞。[2]”这种危险是存在的。皇祐五年，宋朝进筑古渭寨，加强了西边的防务。嘉祐七年（1062年），夏国主谅祚举兵侵董毡，被击败，他退走时筑城于古渭之侧而去。聚居在此的吐蕃部落，遂成为宋、夏双方极力争取的对象。

当时居住在古渭州（今甘肃陇西）的是吐蕃蔺氊部，蔺氊先世跨有九谷，后逐渐衰败，仅保三谷，余悉为他族所据。其中青唐族最强，据其盐井，日获利可市马八匹[3]。对漳县盐井的收益，学者汤开建以其它文本的“日获利可市马八百”作了推算：宋代一匹马价约为二十缗，如吐蕃内部买马低至十缗的话，一日获利可高达八千缗。宋代四川井盐每斤直七十钱，如按旧价每斤一百五十钱计算的话，则每日可产盐五万余斤[4]。

渭州密迩夏境，夏人牧牛羊于境上，蔺氊派人夺取了夏人的牛羊，引起夏人的愤怒，欲发兵抢占蔺氊居地。蔺氊自知不敌，乘机投靠宋廷，想借助宋兵抵挡夏人的入侵。北宋官员范祥欲立奇功，立即前往古渭筑城，蔺氊告诉范祥：“此本我地，亦乞汉家取之。”[5]范祥乘便又夺取了其它部族的居地以招弓箭手，引起青唐及诸族举兵叛乱。

蔺氊归附北宋，引起宋、夏两国的外交纠纷。夏人当然不愿意看到北宋立足古渭，前来质问宋廷，言：“古渭州本我地，今朝廷置州于彼，违誓诏。”[6]接纳蔺氊、进占古渭一时成了宋廷棘手的难题，面对西夏的质询，宋廷查办了范祥，另有官员要求放弃古渭勿城。为慎重起见，宋廷派遣傅求专门处理此事，傅求权衡利害，提出了一个折中方案，就是城必须筑，但新城的名称需稍加改变，以免引起不必要的外交麻烦。求言：“今弃勿城，夏人必据其地，更为秦州患。且已得而弃之，非所以强国威。按蔺氊父祖皆受汉官，其地非夏人所有明甚，但当更名古渭寨，不为军，以应誓诏尔。”傅求又招举兵叛乱的青唐等族酋，告诉他们“朝廷今筑城，实为汝诸族守卫，而汝叛何也？”皆言“官夺我盐井及地，我无以为生。”傅求答应不夺盐井和土地，诸族皆喜，听命，遂罢兵。傅求乃割其地四分之三以畀青唐等族，卒城古渭。[7]宋廷授讷支蔺氊为左班殿直、本地分巡检。经过一番周折，筑古渭城自皇祐五年（1053年）三月始，未停顿，至次年十一月己巳，“秦凤经略安抚司言，城秦州古渭寨毕功”。宋廷“诏秦凤部署刘涣，每半年一巡古渭寨，以抚辑蕃部”。[8]同时增兵五千人防守，备御夏人来犯。古渭寨遂成为以后开拓熙河的基地，而讷支蔺氊部的内附，是立了首功的。

熙宁元年（1068年），力图恢复“汉唐旧疆”的宋神宗和王安石，支持王韶开熙河。《宋史》卷16《神宗本纪·赞语》说，神宗立，“励精图治，将大有为。未几，安石入相，……知祖宗志吞幽蓟、灵武，而数败兵。帝奋然将雪数世之耻，未有所当，遂以偏见曲学起而乘之，青苗、保甲、均输、市易、水利之法”行。而王韶正是在当时看出了神宗和王安石的战略决策，于熙宁元年（1068年）乘机上《平戎策》，提出了开拓河湟的主张。《东都事略·王韶传》载：“韶内知天子智勇，有志于天下，乃上平戎策”。 王韶在平戎策中所言，使西夏“并兵南向，大掠秦、渭之间，牧马于兰、会，断古渭境，尽服南山生羌，西筑武胜军，遣兵时掠洮、河，则陇、蜀诸郡，当尽惊扰”[9]。根据《宋史》及《东都事略》本传的记载，大意是：国家要制服西夏，当先收复河湟，欲复河湟，当先以恩信招纳沿边诸族。自威戎以南至于洮、河、兰、鄯，原本是内地郡县。自唐乾元以后，吐蕃陷河陇，至今诸羌瓜分，莫相统一，正是并合而兼抚的时候，果能招抚沿边各族，使夏人无所连结，即可断其右臂。这是袭汉武帝断匈奴右臂的故智。果然立即得到神宗和王安石的重视。在王安石的坚决支持下，遂有熙河开边的部署和行动。

熙宁四年（1071年）八月，王韶借巡边为由，引数骑直抵大首领俞龙珂帐，谕以恩信，招抚其部，赐俞龙珂包顺。俞龙珂归朝至阁门引见，谓押伴使曰：“平生闻包中丞拯朝廷忠臣，某既归汉，乞姓包？”神宗遂如其请，名顺。[10]俞龙珂归顺后，这年十一月，其兄河州首领瞎药等来降，诏以为内殿崇班、本州藩部都监，仍赐姓包名约。周边吐蕃部落当然不会心甘情愿看着盐井落入宋廷，总想找机会夺为己有，宋军兵力有限，惟有依靠包氏这样的地方酋豪。为笼络包氏兄弟，宋朝在寨内修建房舍两套共七十余间，赐予包顺、包诚。二人感激涕零，为保卫盐井出力不少，熙宁七年六月高遵裕言：“瞎吴叱率叠、宕诸羌胁青唐，寇盐川寨，包顺击走之。”[11]

为保证盐井不落入他人之手，熙宁六年五月乙未宋将高遵裕奉命在盐井川修筑城寨，花费二月之余，一座坚固的城寨屹立在漳河南岸，宋兵驻扎城上，即保卫盐井，又可监督生产和销售。神宗得到消息后，龙颜大喜，赏赐筑城兵士钱钞，负责官员升级。九月癸丑，神宗赐名新城盐川寨，隶属通远军管辖。

王韶招抚俞龙珂，可能答应不收回蕃部赖以为生的盐井，《长编》卷230熙宁五年（1072年）二月甲子，有一段神宗君臣的对话：

上言：“（郭）逵言无能裁处事，但为韶曾许木征以不要地及盐井耳。”安石曰：“不要地及盐井，固非欺木征，今来招纳，何尝要彼盐井及地？”

虽答应青唐诸族不收回盐井和土地，但宋王朝开边费用极巨，面对着“日获利可市马八匹”的盐井，宋廷开始考虑长久之策。熙宁五年（1072年）五月壬寅，诏以古渭寨为通远军，以王韶兼知军。熙宁六年（1073年）五月乙未，命熙河路总管高遵裕领汉、藩军于盐井川筑城寨；同时令在新城内造廨舍两所七十间，赐包顺、包诚。在收取包顺盐井问题上，宋朝官员意见不一，王安石从国家财力考虑，主张用高价扑买盐井。

王安石曰：“若王韶令人自以私意问包顺：‘旧日收十千，今日与十五千扑买，如何？’度顺与扑买人较计利害之情无异，或当欣然，欣然，即收之无害。今置城寨，不务就本处经度供给，乃从中运致财物为备，非经久之策。”上曰：“古戍边亦须从内供馈。”安石曰：“须计置已尽，势不获已，乃从中供馈。若犹可以就便计置，何缘释而不计，乃须从中供馈？”[12]

熙宁六年（1073年）十一月戊午，包顺等酋豪将盐井献给宋廷，乞以献盐井功状录用其子。

王安石为何不守承诺，急于收回漳县盐井，这与当时的宋夏紧张关系密切相关。西夏李氏以偏僻数州，对宋廷叛服不常，宋军数次出师皆大败而归。公元1038年，元昊公然建国称帝，与宋天子分庭抗礼。神宗君臣一直梦想雪先帝之耻，随着变法的推进，北宋国力也有所增强，于是对西夏军事、政治、经济多管齐下，关闭与西夏的榷场就是对西夏的经济制裁。西夏除沿黄灌区外，土地大多贫瘠，粮食不足，但出产质量上乘的青白盐，西夏拿食盐交换宋朝的粮食以及其它物资。庆历年间元昊提出“每年入中青盐十万斛”，作为与宋议和的条件，谏官孙甫认为“西盐五、七万石，其直不下钱十余万贯。”枢密副使韩琦、知制诰田况也指出：“青盐十万斛，今只以解盐半价约之，已及二十余万贯。”由此看来，西夏青白盐利每年至少有数十万贯，这对一个“旱海”小邦来说，已是相当可观。宋人何亮在《安边书》中写道：“元昊数州之地，财用所出．并仰给青盐。乌、白盐池，夏贼洎诸成视之犹司命也。”熟悉西夏内情的李继和曾指出“蕃戎所赖，止在青盐。”

西夏食盐被宋廷禁止销售后，延边百姓只得食用解盐，但解盐长途贩运到边关后，价格高昂，百姓购买不起，于是铤而走险越过国境，私贩西夏青盐，宋朝对西夏的食盐禁售，并没有取得预期效果，反而“助寇资而结民怨。”[13]

   北宋政府急于扑买漳县盐井的另一原因是入中需盐。宋夏关系恶化后，宋朝大军云集陕西延边州郡，但粮草往往接济不上，于是创立入中之法。就是政府鼓励商人运送粮草及战略物资如羽毛、筋角、胶膝、铁炭、瓦木之类，到延边指定地点。若运的是粮草，就让商人拿上文券到京城榷货务领金银或钱；若是其它物资，则拿券到指定的盐场换盐。所有入中食盐，皆由官府销售，禁止私人买卖，严格禁止西夏青白盐入境。